La D.12 entra al debate de la reforma al Código: ¿qué cambiaría si el Congreso la elimina?

Dos sentencias aparecen con frecuencia en esta discusión y contienen elementos importantes, pero su alcance es distinto al que algunas interpretaciones públicas les atribuyen.

La primera es la sentencia SC370-2023 de la Corte Suprema de Justicia, originada en el proceso de competencia desleal promovido por Cotech -Taxis Libres - contra Uber. El dato procesal es fundamental. La Corte Suprema resolvió no casar la sentencia del Tribunal Superior de Bogotá que había declarado prescritas las pretensiones de Cotech. El proceso, por tanto, no terminó con una sentencia de la Corte que declarara legal la prestación de transporte remunerado en vehículos particulares ni con una decisión que eliminara las normas sectoriales de habilitación.

La Corte sí desarrolló consideraciones relevantes sobre la economía colaborativa. Reconoció que las tecnologías de la información y las comunicaciones han transformado profundamente los mercados, que las plataformas crearon nuevas formas de conectar oferentes y usuarios y que valerse de las TIC no puede calificarse, por sí mismo, como un medio desleal para captar clientes. En ese contexto relacionó la discusión con el derecho a gozar de los beneficios del progreso científico y tecnológico.

Pero esa afirmación no equivale a reconocer un derecho a prestar transporte remunerado sin regulación. La misma sentencia advierte expresamente que los retos jurídicos de la economía colaborativa no conducen necesariamente a la desregulación y recuerda la facultad del Estado para intervenir en la economía conforme al artículo 333 de la Constitución. También identifica desafíos en materias como competencia, derechos laborales, tributación y responsabilidades jurídicas. La SC370-2023 protege, entonces, la innovación frente a una interpretación según la cual utilizar tecnología sería per se desleal. No convierte esa protección en una habilitación general para desarrollar cualquier actividad económica sin las reglas sectoriales que legítimamente resulten aplicables.

La segunda decisión es la Sentencia C-428 de 2019 de la Corte Constitucional. Allí la Corte estudió, entre otras disposiciones, el artículo 26 del Código Nacional de Tránsito. La primera parte de ese artículo establecía como causal de suspensión de la licencia prestar servicio público de transporte con vehículos particulares. La Corte declaró inexequible esa causal porque el legislador había previsto la suspensión sin determinar cuánto debía durar. El problema constitucional fue la indeterminación de la consecuencia jurídica, contraria al principio de legalidad.

La Corte no sostuvo que la prestación del servicio hubiera quedado jurídicamente autorizada. Por el contrario, recordó que el transporte público está sometido a requisitos especiales y explicó que ella misma no podía reemplazar al Congreso fijando mediante una sentencia aditiva los tiempos máximos y mínimos de la suspensión que el legislador había omitido.

Conviene recordar además que esta discusión constitucional no comenzó en 2019. La propia C-428 cita la Sentencia C-408 de 2004, en la que la Corte había considerado constitucionales las medidas asociadas a prestar servicio público de transporte con vehículos particulares frente a cargos basados en la libertad económica, la libertad de empresa y la afectación del derecho al trabajo. El razonamiento fue que quien aspire a prestar ese servicio debe cumplir requisitos relacionados con organización, capacidad técnica y económica, seguridad y protección de los usuarios, porque están comprometidos el interés general y la seguridad de quienes utilizan las vías. Ese antecedente no significa que el régimen actual sea intocable ni que cualquier sanción sea constitucional. Sí introduce una precisión importante frente a la idea de que invocar el derecho al trabajo basta para concluir que cualquier prestación remunerada de transporte mediante un vehículo particular debe quedar exenta de regulación.

La segunda parte del artículo 26 agrega otra pieza. Allí aparece como causal de cancelación de la licencia la reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares sin justa causa. Ese numeral no fue retirado del ordenamiento por la Sentencia C-428 y continúa siendo relevante para entender el régimen de reincidencia. La C-428 resolvió además el problema de los 25 años para volver a solicitar una licencia. Ese término quedó circunscrito única y exclusivamente a la reincidencia en conducción bajo efectos del alcohol o drogas. Para las demás causales de cancelación, la mayoría señaló que debe aplicarse el término anterior de tres años, proveniente de la Ley 1383 de 2010, mientras el Congreso regula adecuadamente la materia. Y el exhorto legislativo incluyó expresamente los numerales 1°, 2°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26. El numeral 5° es precisamente el relacionado con la reincidencia en la prestación del servicio público mediante vehículos particulares.

Aquí aparece una diferencia central para la reforma: tránsito no es lo mismo que transporte.

La D.12 pertenece al Código Nacional de Tránsito y determina una consecuencia sancionatoria frente a la utilización de un vehículo para un servicio distinto del autorizado. Pero las reglas sobre quién puede prestar transporte público, bajo qué condiciones, con qué vehículos y qué responsabilidades debe asumir pertenecen a una arquitectura jurídica más amplia.

La Ley 105 de 1993 define el transporte público como una industria destinada a garantizar la movilización de personas o cosas, en condiciones de acceso, calidad y seguridad y sujeta a una contraprestación económica. La Ley 336 de 1996 establece, a su vez, que el servicio público de transporte se presta por personas o empresas legalmente constituidas y debidamente habilitadas, y que quienes quieran prestarlo deben obtener la habilitación correspondiente. (Suin Juriscol).

Por eso, eliminar la D.12 puede modificar sustancialmente la respuesta sancionatoria aplicada hoy a determinados vehículos particulares que prestan transporte remunerado, pero no crea por sí mismo un régimen legal para las plataformas ni sustituye las reglas que gobiernan la prestación del transporte público.

Existe además un problema de coherencia normativa que una reforma integral debería resolver. Si desaparece D.12, pero permanece en el artículo 26 la cancelación de la licencia por reincidencia en la prestación del servicio público con vehículos particulares, el Congreso tendrá que precisar cómo se relacionan ambas disposiciones, qué conducta permite acreditar jurídicamente la reincidencia y qué otras normas del régimen de transporte continúan siendo aplicables.

La propia C-428 dejó visible una anomalía: fue retirada la causal de suspensión de la licencia por la primera conducta debido a la indeterminación de su duración, mientras permaneció en la segunda parte del artículo la referencia a la reincidencia. Una reforma integral ofrece la oportunidad de ordenar esa arquitectura, en lugar de modificar una pieza sin revisar las disposiciones conectadas.

Eliminar un numeral sin revisar el sistema podría trasladar la incertidumbre de un artículo a otro.

La discusión sobre D.12 es legítima. Después de años de aplicación, existen razones para examinar la proporcionalidad de la multa y la inmovilización, los estándares de prueba necesarios para establecer que efectivamente se estaba prestando transporte remunerado, el debido proceso del conductor y la coherencia entre la primera conducta y las consecuencias previstas para una eventual reincidencia.

Pero Colombia tiene una discusión mayor pendiente. Las plataformas modificaron estructuralmente la forma como una parte de la población contrata servicios de movilidad. Pretender administrar indefinidamente esa realidad únicamente mediante una infracción concebida antes de la expansión de la economía digital tampoco constituye una política regulatoria completa.

Por esa razón, Movemos País ha planteado avanzar hacia un Marco Regulatorio Nacional de Plataformas Tecnológicas. No se trata simplemente de “legalizar” una aplicación, sino de establecer las reglas de un mercado que ya opera: determinar quién puede participar, bajo qué condiciones se registran conductores y vehículos, qué seguros protegen al usuario, cómo se distribuyen las responsabilidades y qué obligaciones fiscales, de información, seguridad y protección de datos corresponden a cada actor. También será necesario definir reglas sobre tarifas y comisiones, condiciones vehiculares y mecanismos de inspección, vigilancia y control. Una regulación moderna tendría que abordar igualmente la competencia con los servicios actualmente sometidos a habilitación, capacidad transportadora, seguros, obligaciones empresariales y otras cargas regulatorias. Modernizar no significa trasladar automáticamente las reglas de un modelo al otro, pero tampoco construir dos mercados que compitan bajo obligaciones sustancialmente distintas sin justificar técnicamente esa diferencia.

Y queda una pregunta que el debate sobre D.12 suele relegar: ¿por qué buena parte de la consecuencia sancionatoria recae sobre el conductor y el vehículo mientras la plataforma que organiza, intermedia y obtiene ingresos de la operación tiene un tratamiento regulatorio diferente?

La respuesta no tiene que ser que todos deban soportar las mismas obligaciones. Pero una regulación moderna sí debería analizar la cadena completa y distribuir responsabilidades de acuerdo con el papel que desempeña cada participante.

La reforma al Código Nacional de Tránsito ofrece así una oportunidad para revisar una infracción cuya aplicación merece un debate sobre proporcionalidad, prueba e inmovilización. Pero eliminarla no sustituye la discusión que Colombia ha aplazado durante años. El Congreso puede decidir que D.12 ya no debe existir o que necesita una regulación diferente. Si lo hace, tendrá que responder simultáneamente qué régimen ocupará ese espacio y cuáles serán las reglas para una actividad que ya forma parte de la movilidad cotidiana del país.

La discusión no debería reducirse a plataformas sí o plataformas no. La pregunta es bajo qué reglas pueden operar, quién responde, quién controla y cómo se garantizan seguridad, competencia y protección para usuarios, conductores y los demás prestadores del transporte.

Eliminar una infracción es una decisión legislativa. Regular un mercado es una tarea mucho más grande.

La modernización no consiste en escoger entre tecnología y regulación. Consiste en construir una regulación capaz de entender la tecnología.